[하우스리더십학교] 제25-6강 리더십학교-44(미국대통령 행정리더십)

https://youtu.be/iAko0jm11Ck?si=3IQqE8oLW2q1Fszs

House Leadership School

 

리더십강의(제임스 맥그리거 번스) 제4부 거래적 리더십

□ 요약(제14-8장 행정 리더십 : 행정 리더와 조직개혁)

①‘행정 리더’가 국가방위라든지 노인을 위한 사회복지 등의 장기적 관심  사항을 목표로 추구할 때, 그리고 몰이해와 의사차단, 과도한 집단/개인적 이익추구가 일상적으로 나타나는 조직을 통해서는 맡은 임무를 수행하기가 너무 어려움(p633). ‘빅터 톰슨’(Victor Thompson)이 쓴 대로, 과거에는 사회개혁의 대부분이 새로운 혹은 혁신적인 조직의 탄생과 함께 구습에 얽매인 조직의 사멸을 통해 이루어졌는데, 그러나 오늘날 기술에 대한 자본의 요구에 따라 이런 방법은 낭비로 보이거나 적어도 고비용인 것으로 여겨지는데, 문제는 기존 조직이 혁신하는 방법을 배울 수 있느냐의 것임(p633). ②‘행정 리더’가 기존 상황하에 작은 변화를 이룰 대안을 찾기란 훨씬 더 쉬운데, 왜냐하면 그때는 대안모색에 대해 쉽게 판단하고 제안할 수 있기 때문임(p634). 혁신에 대한 희망은 조직 내 전문가로서 뿐만 아니라 제너럴리스트로서의 역할을 제공하는 ‘행정 리더’의 능력 여부에 달려있으며, 때론 지적인 돌파구를 만들어낼 수도 있는 외관상 목적없고 느리고 변덕스러운 행동 참아내기, 종종 혁신을 일으키는 갈등을 정당화하기, ‘하위 리더’의 지위나 ‘리더’ 자신의 권력을 위협받을 때에도 새로운 아이디어를 장려하기 등이 그 예이며, ‘톰슨’이 주장했듯이, 궁극적으로 창조성은 ‘일을 통한 자아실현’을 요구하는데, 이는 아마 매슬로의 상위욕구와 근로윤리간의 수렴을 의미할 것임(p634).
③‘행정 리더’는 모든 장애와 어려움에 직면하여 도움받을 필요가 없는가? ‘버나드’는 ‘전략적 요소이론’을 제안하여 “올바른 형식으로 올바른 장소와 시간에 그 요소를 통제하면 새로운 시스템을, 혹은 그 목적에 부합하는 조건을 확립시킬 수 있다”고 밝혔음(p634). 효과적인 결정과정은 항상 목표의 재진술과 수행과 관련하여 변화 가능한 전략적 요소들을 통제하는데, 그러므로 결정과정은 하나의 연속적인 근사법의 하나이며, 프랑스 관료주의에 대한 연구에 기여한 ‘미첼 크로지어’(Michel Crozier)는 조직적 진보가 오로지 정권의 주요한 위기, 혹은 적어도 조직의 궁지를 통해서만 달성된다고 결론 지었으며, ‘고어’는 조직의 생존은 필연적으로 이념적 혹은 심리적 특징에 의존한다고 보았음(p634). ④이런 모든 경우들에서 혹자는 인간행동(조직은 여기 단지 도구적인 것으로 여겨짐)의 장대한 고리를 통제하는 것보다 조직 그 자체를 통제하는 것이 문제인지 의아해함(p634). 조직 이론가들은 존재할 수 없는 권력을 찾고 있다고도 말할 수 있을 것인데, 그 권력이란 행정적 의사결정자가 주어진 조건하에서 자신의 내면과 자신의 조직을 동원하여 인과요소들을 충분히 통제함으로써 조직에는 목적을 주입하고 진정한 인과적 사회변화까지도 가져오는 권력을 말하며, 유일한 대안은 조건의 변화가 될 수 있는데, 조건을 개선하는 한가지 방법은 전략적‧전술적 계획을 통해 ‘목적의 제도적 구현’을 달성하는 것임, 그러한 대안은 조직개혁에 엄청난 노력을 요구하기 때문에 실질적인 사회변화를 창출해낼 만한 에너지를 남겨놓지 않을 우려가 있음(p635). ⑤혹은 그것은 행정적 배경을 일소할지도 모르는 개혁을 요구하는데, 불길하고 통제 불능의 부작용을 유발할 수도 있으며, 조건을 변화시키는 또 다른 방법은 ‘행정 리더’가 집단, 정당, 공공여론 그리고 입법부에서 정치자원을 동원할 수 있게 하는 것, 즉, ‘행정 리더’가 완전히 말 그대로 변혁하는 ‘리더’가 될 수 있게 하는 것임(p635).
● 비평
 필자는 ‘행정 리더’의 관심이 원시적이며 큰 바운더리의 변화를 목적으로 삼을 경우 일상적으로 나타나는 조직에서는 이런 목적을 달성하기가 매우 어려우며, 과거 혁신은 새로운 형태의 혁신 조직을 만들어내는 것부터 시작하지만 현재는 시대상의 변화에 따라 이러한 행위가 낭비로 비추어질 가능성이 크다는 것을 통해 현실 진단을 잘하고 있는 것으로 생각됨. 또한 ‘행정 리더’가 기존의 상황을 가정하고 여기에 대안을 찾아나가는 방법은 훨씬 쉬우며 이 일은 제너럴리스트로서의 ‘행정 리더’의 역할에 달려 있다고 하며, 궁극적으로는 매슬로의 욕구 이론과 근로윤리 간의 수렴을 통해 ‘일을 통한 자아실현’이 이루어지게 함으로써 ‘창조성’을 조직 내에 불어넣을 수 있다고 보았음. ‘행정리더’가 직면한 장애물과 어려움에 대해서는 ‘버나드’의 ‘전략적 요소이론’을 들면서 올바른 형식, 시간에 그 요소를 통제하는 것을 통해 새로운 시스템이나 목적에 부합하는 조건을 확립시킬 수 있다고 주장하며, 효과적인 의사결정과정은 목표의 재진술과 수행과 관련한 변화가능한 전략적 요소를 통제하여, 연속적 근사법으로 이루어짐을 잘 설명해내고 있는 것으로 보여짐. 한편, 조직 이론가들은 행정적 의사결정자들이 주어진 조건 하에 자신의 내면과 조직을 이용하여 인과요소를 통제함으로써 조직에 목표를 주입하고 진정한 사회변화를 가져오는 존재할 수 없는 권력을 찾기도 하는데, 전략적‧전술적 계획을 통해 ‘목적의 제도적 구현’을 달성하는 것이며, ‘행정 리더’가 집단, 공공여론, 정당에서 정치자원을 동원할 수도 있으며 결국 변혁하는 ‘리더’가 됨을 잘 나타냄.
● 토의
 ‘미첼 크로지어’는 조직적 진보가 오로지 정권의 주요한 위기, 혹은 조직의 궁지를 통해서 이루어진다고 보았음. 이와같이 우리의 정치적 현실 속에 다가온 위기와 궁지를 극복하기 위해 ‘행정 리더’에게 필요한 것은 무엇인지?  

□ 요약(제14-9장 행정 리더십 : 행정 리더로서의 미국 대통령)

①미국의 대통령직은 새로운 공화국에서 ‘리더십’의 중심에 놓이는 것으로 고안되지는 않았으며, 정부부처 중에서 주의깊게 혼합된 권력체계 속에서 긍정적이고 개혁적인 힘으로 복무하려 한 부처가 있었다면, 그것은 입법부였을 것임(p635). 확실히 대통령은 ‘입법 리더’나 ‘정당 리더’ 중의 하나로 기대되지 않았고 행정부 수반이 되어야 했는데, “행정권한은 미국의 대통령에게 귀속될 것이다”라는 헌법조항이 그것임. 그러나 대통령은 ‘행정 리더’가 되는 것도 아니었는데, 대통령들이 어느 정도 정쟁의 소용돌이에서 벗어나 사려 깊은 최고행정가이자 높은 인품의 최고사법판사(chief magistrate)가 되었던 이유는 부분적으로는 ‘조지 워싱턴’ 장군이 초대 대통령이 되었던 데서 찾을 수 있으며, 시간의 연금술은 대통령의 역할을 최고권력이며 심지어는 전지전능한 대통령직이라고 불리게까지 함(p635). ②헌법초안자들의 희망 중 가장 공허한 것은 대통령이 정치적 갈등을 ‘초월하리라’고 기대한 점인데, 분리된 제도 사이에서 권력을 교묘하게 혼합하고 분할하고 통합함으로써, 이런 제도들이 직접 혹은 간접적으로 이해관계자와 지지자들의 서로 다른 결합에 책임지게 함으로써, 헌법초안자들은 대통령직을 포함한 미국 정부의 바로 그 구조 속에 갈등을 심어놓았던 것임(p636). 행정부 내에서 이해관계와 이념에 관한 분열이 드러나기 시작했을 때 ‘워싱턴’은 직무를 수행하기 힘들 지경이었는데, 대통령직이 헌법상의 변화와 정치적 변화를 거쳐 국민과 보다 직접적으로 반응하게 되자, 미국인의 생활에서 가장 근본적인 갈등에 직면하게 됨(p636). ③‘다니엘 웹스터’와 ‘헨리 클레이’(Henry Clay)처럼 위대한 조정자들은 ‘입법 리더’였던 반면, 새 공화국의 첫 세기 동안 정치적 대의를 열정적으로 구현하고 명료화한 것은 대통령-‘제퍼슨’, ‘잭슨’, ‘링컨’-이었는데, 대통령직이 더욱 민주화되면서 대통령선거의 당선자는 점차적으로 정당투쟁과 난투를 거치게 되는 경향이 생겨남(p636). 대통령직은 갈등의 산물이지 갈등의 옹호자는 아니었는데, 일단 백악관에 취임하면 대통령들은 분파적 적대감의 조정, 미국민의 새로운 단결, 그리고 정당 정치의 중지를 요구하였고, 이러한 애국심이 정치적 행태에 중요한 효과를 주었다고는 기록되어 있지 않음(p636). ④의회소집 때마다 국가의 수도로 수많은 반대파 정당의 열성당원들과 대통령의 출신당 소속 의원들이 모여들었는데, 선거는 매 4년마다 치르도록 짜여졌고, 심지어 격렬했던 시민전쟁이나 세계대전조차도 4년마다 치러지는 대통령선거를 중지시키지는 못했음(p636). 정부가 국내번영, 사회정의, 국가안보의 책임을 점점 많이 떠맡을수록 격렬하고 분열적인 논쟁의 점점 더 많은 부분이 백악관에서 진행되었는데, 한 대통령 보좌관은 대통령에게 도달하는 대부분의 이슈를 특징짓는 한 가지 특성에 이름을 붙여본다면 “나는 갈등이라고 말할 것이다. 부서간의 갈등, 다양한 조언자들의 시각 사이에 빚어지는 갈등, 행정부와 의회간의 갈등, 미국과 다른 국가와의 갈등, 혹은 국내집단들 사이의 갈등-노동자 대 관리자, 인종 대 인종, 주 대 중앙정부 등-이 그것이다.”라고 하였는데, 그러나 갈등이 아무리 광범위하게 퍼져 있고 분열적이라 하더라도(심하면 베트남전쟁의 경우에서처럼), 양당 통일에 대한 당당한 발언이 계속됨(p637). ⑤백악관에서의 권력경주가 가장 격렬하기 때문에 갈등이 백악관에 집중되었고, 대통령의 권력은 다른 모든 정치력과 마찬가지로, 추종자들의 욕구와 욕망을 자극하고 불러일으키려는 ‘리더’의 의지와 그 욕구와 욕망들을 충족시킬 자원의 동원능력, 그를 통해 추종자의 지지를 유지하고 권력을 지속시키려 도모하는 능력으로 이루어진 함수임(p637). 거의 초기부터 미국 대통령들은 백악관이 ‘국민의 관청’이라는 대중적 정서를 신성화하고 극화하는 데 비상한 능력을 보여주었는데, ‘제퍼슨’ 같은 정당 건설자나 ‘잭슨’ 같은 성공적인 장군, ‘링컨’ 같은 소박한 정치가로서의 대중적 영웅들은 대중적 신화의 재료가 되었고 국가적 영웅이 되어 갔음(p637). ⑥대통령직이 더욱 가시적이고 ‘인기있는’ 자리가 되어감에 따라, 불평있는 유권자들은 자신의 욕구와 열망, 그리고 국민과 대통령 사이에 발전된 강력한 상징적 관계를 충족시키려고 대통령직에 관심을 집중하게 되었고, 대중적 언론, 라디오, 텔레비전의 부흥은 이런 공생관계를 확대하고 강화시켜 줌(p637). 그러나 대통령직이 대부분의 혁명적 변화를 겪은 것은 대중의 욕구와 관련된 대통령의 자원 확장에서였는데, 헌법초안자들은 대통령직에 행정부서를 관리하고 공화국 내 우세한 부서로 생각되는 입법부의 약탈에 대항하여 행정가들을 보호할 수 있는 권한을 충분히 부여했었고, 그리하여 대통령의 의회에 대한 거부권 행사 권한은 소극적인 권한으로 여겨졌음(p637). ⑦수십 년 동안 거부권은 어쩌다가 자기보호적 차원에서 이용되었을 뿐인데, 금세기 들어 거부권은 대통령의 가장 강력하고 적극적인 권한 중 하나가 되었음(p637). 대통령은 거부권을 이용하여 의회의 법규제정을 저지할 수 있을 뿐만 아니라(상하원에서 2/3 이상의 동의를 통해 무효화되지 않는 다면), 다른(대통령이 원하는)법안을 통과시키거나 거부권 행사위협으로 의회가 조치를 다시 검토하도록 유도하는 흥정수단으로도 이용할 수 있으며, 대통령은 의회가 전용하는 막대한 금액의 돈을 몰수하여 의회가 제정하려는 입법과정을 제지할 수 있는 권한으로 거부권을 보완하였는데, 이는 ‘닉슨’ 대통령이 1964년 시민권법 Title Ⅵ를 무효화하면서 이용한 바 있음(p638). ⑧대통령의 교전권(war-making power)은 원래 육해군 조직과 배치를 관할하고 국경침범이나 공해에서 미국 선박들에 대한 해적들의 약탈을 막기 위한 일시적․영구적 군대주둔을 결정하는 최고사령관으로서의 권한임(p638). 이 권한은 지구상 멀리 떨어진 지역에서 대규모의 끝없는 전쟁을 지시할 수 있는 권한으로 변해왔으며, 다른 국가들과 행정협정을 맺는 권한은 원래 즉각적이고 시급한 임시적 동의를 단일한 문제에 관해 얻어내는 수단으로 인식되었고, 일반적으로 ‘아더 슐레진저 주니어’(Arthur Schlesinger, Jr)가 말한 대로, “역사가도 법학자들도 명료하게 규정하지 못하는 방식으로” 행정협정체결이 보다 보편적 권한으로 부각되기 시작했으며, 결과적으로는 가장 중대한 결정을 하는 데 이용되었음(p638). ⑨예를 들어 ‘루스벨트’는 1940년 프랑스 함락 이후 영국 항구에서 미국의 침략자들과 교전하였는데, 행정협정의 수는 처음에는 산술적으로, 그 다음에는 기하급수적으로 증가함(p638). 상원의원 ‘샘 어빈 주니어’(Sam J. Ervin Jr)의 계산에 따르면, 미국은 1930년에 25개 조약과 9개의 행정협정을 체결했으며, 1968년 한 해에만 16개 조약과 266개의 행정협정을 체결하였음. 1972년까지 미국은 통산 947개 조약과 4359개 행정협정을 체결하였으며, 이런 협정은 더 이상 일시적이거나 임기응변적인 게 아니며, 오히려 조약이 그렇듯이 국제법하에서 동일한 위상을 갖고 있으며, 똑같이 중요한 문제를 다루고 있음(p638). ⑩국내정책과 의사결정에서 대통령의 권한은 거의 동등한 힘으로 확대되어 왔는데, 재정과 통화정책에 미치는 대통령의 권한은 부분적이고 한결같지는 않지만 백악관은 경제력을 통합하고 조정함으로써 국가경제 전반에 걸쳐 개인적․공공적 결정과정에 직접적으로 영향을 미칠 수 있음(p639). 다른 영역에서의 대통령의 권한 또한 마찬가지로 엄청나게 확대되어왔는데, 이러한 권한의 확장을 살펴보면 볼수록 근본적 모순이 좀더 직접적으로 드러나며, 즉, 그토록 광범위하고 백악관 밖에서는 오히려 지나쳐 보이는 대통령의 권한이-대통령 자신과 보좌관들이 보기에는 백악관에 지워진 엄청난 책임과 비교했을 때 너무나 보잘 것 없다는 것임(p639). 
● 비평
  필자는 ‘행정 리더’를 설명하기 위하여 미국 대통령을 예시로 들고 있으며, 대통령의 의회에 대한 법률안 거부권 및 의회로부터 행정부를 지키고 있는 권한들로 인하여 대통령의 권한이 매우 크게 비추어져 보일 수도 있으나 백악관의 책임에 비하면 미국의 ‘행정 리더’들의 권력은 결코 크지 않음을 잘 보여주고 있음.
● 토의
  우리의 정치 현실 속에서 대통령의 권한은 그 책임에 비추어 큰 것으로 보여지는지? 미국과 비교해서 우리의 대통령과 의회간의 견제 기능 모습은?

□ 요약(제14-10장 행정 리더십 : 대통령의 행정적 리더십-루스벨트, 링컨)

①대통령과 백악관의 사람들은 대통령의 권한이 극도로 제한된 조건에서 벌어지는 암투에서, 대통령은 혼자 고립되어 한정된 권력기반만 허락받고 의회와 기타 단체, 그리고 여기에 기생하는 야심찬 권력추구자들과 맞서야 한다고 보고 있음(p639). 이런 개념하에 대통령의 권력을 흥정과 거래능력으로 보는 이론이 생겨났는데, 한때 백악관 보좌관이었던 ‘리처드 뉴스타트’(Richard Neustadt)에 따르면, “설득력은 흥정할 수 있는 능력이다. 사회적 지위와 권위는 흥정할 때 이점으로 작용한다. 유리한 지위 덕분에 대통령은 자신의 논리나 매력만을 동원했을 때보다 훨씬 더 설득력을 발휘할 수 있을지 모른다. 그러나 흥정의 결과는 사회적 지위만으로는 보장되지 않는다. 대통령이 영향력을 행사하려 한 사람들이 유리한 지위를 이용해 역으로 대통령에게 압력을 가할 여지가 있기 때문이다. 명령체계를 활용하는 것도 한계가 있다. 설득은 주고받는 거래가 된다. 백악관이 유리한 지위를 갖고 있다는 점은 다행이다. 이러한 거래에서는 어떤 대통령이라도 그런 지위를 필요로 한다. 그리고 그보다 더한 것도 필요로 하게 된다.”(p639). ②흥정이 오가는 시장에서 대통령은 자신이 갖고 있는 자원이면 뭐든지 동원하는데, 여론에 대한 영향력, 거부권과 거부권을 행사하겠다는 위협, 정당 및 입법에 대한 영향력, 요직임명권, 기타 정치적 자산 등이 그 예가 될 수 있으며, ‘뉴스타트’는 대통령들이 이보다 더한 것을 끌어들인다고 주장하는데, 즉, 노련한 거래꾼이나 권력행사자, ‘리더’로서의 평판이 그것임(p640). 대통령들은 권력행사의 의지를 갖고 있어야 하며 그렇지 않은 경우 성공적인 대통령이 될 수 없으며, 자신들이 정할 수 있는 공식적 권위와 사적 영향력의 모든 파편들로부터 끊임없이 권력을 추구하고 권력을 확립하며, 일단 달성한 권력은 어떻게든 끝까지 지켜내야 하고, 미래에 쓸모 있는 권력을 축적해 놓아야 함(p640). ③효과적 거래는 올바른 선택을 의미하며, 옳은 선택이란 경쟁자로부터 동의를 얻어내는 것이고 동시에 대통령의 권력기반과 자원을 강화하는 것임(p640). 그렇다면 대통령이 벌이는 끝없는 거래, 설득, 권력축적, 관리, 흥정 등이 ‘행정적 리더십’인가? 해답은 순전히 싸움에 관련된 이해관계에 달려 있는데, 대통령의 전략에 대한 거래-교환 모델은 개념상 과도하게 마키아벨리적이라는 관점에서 뿐만 아니라 목표와 가치 사이의 연계가 부족하다는 점에서 비판받아 왔으며, 윤리와 동떨어져 있기 때문에 ‘리더십’은 관리로, 정치는 단순한 테크닉으로 전락해 버리고, ‘대통령’은 소수 이해집단과 타협하기 위해 정치시장에 진입할 때 그 이해집단들을 합법화하고 거래과정의 일부로서 그들에게 부분적으로 순응함(p640). ④이렇게 하는 사이 논점과 이해관계, 거래목표를 보다 상위의 포괄적이며 보편적인 복지지향적 차원으로 끌어올리려는 노력을 포기하게 될 수도 있으며, 최고의 거래꾼을 흥정의 장으로 끌어들이고 그 뒤에서는 지지세력을 조종할 수 있는 조직화된 이해집단의 이익에 밀려 더 포괄적이고 더 ‘대중적’(popular)이며 평등주의적인 가치는 희생되기도 함(p640). 보다 포괄적인 공익을 위해 거래하다가는 대통령 자신이 불리해질 수도 있는데, 대통령의 전략적 상황은 이슈를 좁은 거래의 장에서 끄집어내어 프로그램, 목적 심지어 이념의 차원으로 끌어올릴 수 있는 ‘정치적 리더’에 비해 훨씬 열악하기 때문임(p641). ⑤대통령이 사소한 문제의 주체들과 단순히 타협하는 대신 보편적인 공익을 추구할 전략적 선택의 여지가 있다고 보는 관점도 있는데, 이런 관점은 국가적 목적이 있어 이를 규정할 수 있다는 가정을 전제로 함(p641). 그러나 많은 사람들이 이를 부정하고 있는데, ‘한스 모르겐소’(Hans Morgenthau)에 의하면, “미국에서 국가적 목적형성의 역사는 저질신학과 불합리한 형이상학, 가짜이론과 사이비과학, 조악한 합리화와 고귀함에 대한 천박한 망상으로 점철된 역사였다.”라고 함. 이런 시각에서 보면 미국민들은 ‘이념의 끝’을 결코 묵과하지 못했으며, 아예 이념 자체를 가져본 적이 없기 때문임(p641). ⑥하지만 이념은 없어도 목적은 있는데, 현란한 수사와 애매모호한 보편성, 정치가, 전도사, 정치평론가들의 공허한 호언장담 뒤에는 정도는 달라도 미국의 목적이 무엇인지 알려줄 만한 근본적 가치 두가지가 숨어 있음(p641). 하나는 독립선언문에 명시되어 있고 권리장전에 보장되어 있는 자유의 추구인데, 노예제도 폐지론자들의 지지를 받았고 수차례의 번복 끝에 연방 대심원이 인정, 보장하고 있으며, 또 다른 하나는 평등으로서, 역시 독립선언문에서 이를 천명했고 노예해방전쟁을 통해 재확인되었으며, 14차, 15차 헌법개정에서 인종과 관련된 보호조항이 신설되었음(p641). ⑦이 가치는 노동자, 농민, 기타 소외집단들의 지지를 받았고 ‘윌슨’, ‘루스벨트’ 그리고 그 후에 취임한 민주당 대통령들의 국내정책에서 다소 성공적으로 구체화된 바 있음(p641). 이 가치들은 서로 충돌해왔는데, 예를들어, 소유권을 강조하는 자유개념과 공권력이나 사익으로부터 개인의 인권을 보호하는 방어적 자유개념간의 긴 투쟁을 들 수 있으며, 또한 이 가치들 내에서도 갈등이 있었는데, 대표적인 것은 20세기 초 평등한 기회라는 개념과 동등한 조건이라는 개념 사이의 갈등을 들 수 있음(p641). ⑧물론 이런 가치들 사이에 혹은 가치 내에서 어느 정도의 수렴이 일어난 적도 있었는데, 가장 극적인 예는 1944년 1월 연두교서에서 ‘루스벨트’가 권리장전을 확대해석, 정부에 대항한 부정적 자유를 강조하던 이전의 내용에서 벗어나 정부를 통해 긍정적 자유를-평등을 포함하여-달성할 것을 강조한 경우임(p642). 대부분의 대통령들은 실질적 인간으로서, 그리고 뛰어난 협상가로서 이념적 합의, 심지어 정책적 합의를 거부했는데, 그러나 중대사안들 때문에 부득이 여러 가치들 가운데 선택을 강요당하기도 했으며, 그런 강제적 상황은 1840년대와 1850년대 보수적인 휘그당원이자 온건한 평등주의자였던 ‘링컨’을 노예해방이라는 위대한 임무를 맡을 사람으로 변화시켰고, ‘링컨’은 제퍼슨식 자유주의자로서 남북전쟁 동안 기본적 자유에 대해 의심을 품으며, ‘링컨’은 자신의 행위에 대해 스스로 변호하게 되는데, “국가를 잃고 헌법을 유지하는 것이 가능하겠는가? 보편적으로 생명과 손발을 보호해야 한다. 하지만 생명을 구하려고 손발을 절단하는 경우는 있어도 손발을 보호하려고 생명을 던지는 경우는 결코 없다.”라고 함(p652). ⑨궁극적인 목적에 대한 의문은 여전히 남아있는데, 국가를 구하기 위해 구해야 할 것은 무엇인가? ‘링컨’에게 가장 적절한 해답을 제시한 곳은 ‘연방 대심원’(Supreme Court)으로, 그들은 남북전쟁 후 ‘링컨’의 전시 권력행사에 대해 비난하는 여론이 들끓자 “자유라는 중요한 원칙을 전적으로 희생시켜 국가를 구하는 것은 아무런 가치가 없다”고 천명함(p642). 전쟁, 경기침체, 국내불안, 베트남전과 워터게이트사건 등에 대한 도덕적 논란 등은 실용주의적 관점의 정치가들을 위한 가치와 목적이 무엇인가 하는 가장 긴급한 문제를 제시했는데, 그러나 대부분의 정치가들은 이 문제를 회피하려 했음(p642). ⑩거래와 연합형성이라는 일상적 역할을 뛰어넘어 국가가 직면하고 있는 도덕적, 사회적 이슈를 직시하는 대통령의 능력은 원칙, 목적, 그리고 윤리에 관한 문제를 야기할 뿐만 아니라, 대통령의 사회 변화와 인과관계에 미치는 영향을 고려하게 함(p643). 대통령제의 협상-설득 모델을 비판하는 사람들은 이 전략의 결과, 행정부 수반은 집단 이익을 추구하는 거래꾼과의 협상에서 추출될 수 있는 것에로 정책에 자신의 영향력을 제한하게 된다고 주장하는데, 확실히 대통령은 더 유능한 거래꾼일 수도 있으며, 만약 대통령의 권력자원이 경쟁자들이 결합하여 발휘하는 영향력을 능가하지 않는다면, 그의 권력자원은 대등함(p643).
● 비평
 필자는 ‘행정 리더십’의 ‘거래적 리더십’ 적인 관점과 이념적, 목적지향적 관점을 비교 제시하면서, 구체적으로 ‘루스벨트’와 ‘링컨’의 모습을 통하여 ‘행정 리더십’이 추구해야 할 방향과 가치를 잘 제시하고 있는 것으로 보여짐.
● 토의
 우리의 정치현실 속에서 대통령의 ‘행정 리더십’이 ‘거래적 리더십’의 모습 혹은 이념적, 목적지향적 모습인지? 국가와 가치 사이에서 바람직한 모습은?

리더십강의(제임스맥그리거번스)_25하우스(이현재)_행정리더미국대통령.hwp

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