[하우스리더십학교] 제47강 리더십강의(관료제적리더십)

https://youtu.be/H34a0T6JxB0?si=JCl8awReANcC27qJ

House Leadership School

 

리더십강의(제임스 맥그리거 번스) 제4부 거래적 리더십

□ 요약(제11-4장 집단 리더십-집단리더)

①외부환경과 관련된 ‘리더’의 능력 또한 집단성원들의 태도에 좌우됨(p497). ‘리더’는 이때 경쟁자에게 패배할 수도 있는데, 내적인 힘은 외적인 힘이   무력화되거나 평형상태에 있을 경우 갈등의 원천이 될 수도 있는데, 집단이 거의 고립무원의 상태에 있는 드문 경우에조차 그러함(p497). 집단 내에서의 욕구의 변화-예를 들면 장기간 농업번영이 이루어지고 외국의 침략이 없던 결과로 각 농가 구성원들의 기본 욕구가 생리적인 것과 안전보장에서 애정과 명예 쪽으로 변화되는 것-는 지도층의 구성과 집단의 내적관계를 바꾸어 놓을 수 있는데, 이때는 집단성원의 자기 평가와 타인들에 의한 평가가 불일치하는 경우와 같이 구체적인 문제를 둘러싸고 갈등이 발생게 됨(p498). ②성원들이 집단 내에서 자기 평가나 타인들로부터 더 높은 평가를 받을수록, 그들은 ‘리더’의 지위를 노리고 또 성공할 가능성도 높아지는데 이 둘 사이의 불일치는 ‘리더십’ 갈등과 ‘리더십’ 구조의 변화를 낳을 수 있음(p498).  이와 동일한 경향은 집단 내 특정 구성원이 고위직에 있을 때 그 직위와 그에 대한 타인의 평가가 서로 불일치한 경우에도 나타나는데, ‘배스’(Bass)는 이를 다음과 같이 요약하고 있으며, “만약 자기 평가가 타구성원들에 의한 평가보다 높다면, 그는 보다 많은 ‘리더십’을 추구하고, 또 자체적인 평가가 높은 평판과 일치하는 사람에 비해 그러한 시도에서 성공할 가망성이 낮은데 지위와 스스로 설정한 지위 역시 마찬가지이다. 지위나 평판이 ‘리더’로서의 성공에 관건이 되기 때문에, 높은 지위에 있는 구성원이 평판이 나쁘다거나 그 반대의 경우 갈등이 일어날 가능성이 높다.”(p498) ③집단 내부의 또 다른 역동적인 움직임들도 갈등을 야기할 수 있는데, 가령 단순한 세대교체, 임무할당의 변화, 그리고 오이디푸스 콤플렉스적인 인간관계 등등(p498).  ‘집단 리더’들이 단지 상징적인 권위에 머물지 않고 실제 권력을 행사할 수 있으려면 각 구성원들(추종자들)이 ‘리더’ 희망대로 행동하게끔 유도 또는 강제할 만한 자원을 동원할 수 있어야 하며, 그럴 경우 ‘집단 리더’들은 타성원들의 동기유발 대상들(욕구, 필요, 동기, 기대, 태도, 가치관 등)을 만족시킬 기회를 제공해 줌. ‘집단 리더’들의 자산은 여러 가지 형태를 띠고 있을 수 있는데, 일정 상황에서 실제적인 영향력으로 변환가능한 공식적 권한 집단 구성원들이 높이 평가하는 과제 및 목표들과 연관된 개인적 능력, 정보통제에서 유리하게 해주는 커뮤니케이션 네트워크에서의 중심적 위치, 구성원들의 기대를 충족시켜줄 것으로 예상되는 능력 등임(p498). ④그러나 ‘리더’의 힘의 결정체는 지도자로서의 스타일이나 역할 등에서 모자라지 않는 것보다 그들이 추종자들의 특수 ‘욕구’들을 얼마나 충족시켜줄 수 있는가(아니면 충족시켜줄 수 있을 것으로 보이는가)에 보다 많이 관련되어 있는데, 이 욕구들은 ‘매슬로’(A. H. Maslow)의 단계설에 따라 고차원적일 수도 저급할 수도 있지만 어쨌든 ‘리더’와 ‘추종자’간에 존재하는 지속적이고 역동적이며, 복합적인 연계임에는 틀림없음(p499). 그리고 이 욕구들은 추종자들로 하여금 ‘리더십’ 과정에 깊이 참여토록 만드는데, 즉, ‘리더’가 궁극적으로 추종자들의 욕구를 충족시켜주어야만 한다면, 그 ‘리더’는-대‧소 집단을 가리지 않고-이에 필요한 결정적인 행동을 계획하고 개시하는 임무를 수행하게 됨(p499). ⑤‘집단 리더’들이 구성원들의 욕구를 더 많이 충족시켜줄수록, 그들이 정치판에서 사용할 수 있도록 축적해놓는 정치적 자산도 증가하는데, 이 ‘리더’들은 구성원들이 자신들의 ‘저급한’ 욕구들은 무시하도록 그들을 위협할 수도 있음(p499). ‘에픽데투스’(Epictetus)는 적고 있는데 “황제는 그 자신 외에는 어떤 사람도 두려워하지 않는다.…그러나 그는 죽음, 재산의 상실, 영어(囹圄), 권한의 박탈 등을 두려워한다. 또한 그 누구도-황제 자신 외엔-황제를 사랑하지 않는데, 단지 황제가 어떤 면에서 비범한 장점의 소유자일 경우에는 예외가 된다. 그러나 우리는 부(富)를 사랑하고, 호민관제, 치안관제, 집정관제를 사랑한다. 우리가 이러한 것들을 사랑하고 때로는 혐오하고 두려워할 때, 그것들을 틀어쥔 자들은 우리를 지배할 수 밖에 없는 것이다.”(p499) ⑥이와 비슷하게, 지역 당지도자들(시카고의 민주당 위원들 같은)은, 선거구에서 유세할 때 교묘하게 조작하는 수법이나 횡령하는 능력을 발휘하기보다 복지 당국과 교섭하고, 주차위반 호출장을 개선하고, 일자리를 창출하는 등 유권자들의 환심을 사려고 애쓰는데, 또 어떤때는 단지 인지도, 친밀도, 평가를 높이려고 애씀(p500). 대체적으로 소집단들의 목표는 일상적이고 구체적인 과제들을 성취하는 것이며, 집단의 성공과 ‘리더십’의 효과성은 그러한 과제가 얼마자 집단의 가치를 반영하고 있으며 집단의 궁극적 목표에 보템이 되는가 하는 것인데, 그 중 하나는 집단성원들의 ‘의미있는 사회적 참여’로 이 가치는 집단 내에서 공평하게 배분하는 것 같은 근본적 목표보다 나중이 될 수 있으며, ‘집단 리더’와 추종자들이 집단적으로 결정한 ‘실제적 변화’의 실현여부에 따라서 그 우선순위를 결정지어 줌(p500)
● 비평 및 토의
 필자는 집단의 목표 성취와 ‘집단 리더십’이 밀접한 관련성이 있음을 논증적으로 밝히고 있으며, ‘리더’와 ‘추종자’간의 역동적 관계를 통해 이루어짐을 강조한 것으로 보여짐. 이러한 역동적 관계를 잘 유지하기 위한 방법은?

□ 요약(제11-5장 집단 리더십-관료주의와 리더십)

①일견, 관료조직은 소집단적‧거래적 ‘리더십’과 정반대의 성격을 갖고 있는 것 같으며, 관료조직은 조심스럽게 규정된 목표추구를 위해 인적‧물적 자원을 조직화하려는 ‘리더십’ 결정의 산물처럼 보이는데, 반면 소집단은 사회적 조건 속에서 어느 정도는 자발적이고 자율적으로 생성되고 성장한 조직임(p500). ‘관료적 리더십’은 지속적 또는 일시적 목표들을 위해 인력을 계속적으로 조직‧재조직할 수 있는 공식적이고 실제적인 권한을 갖고 있는데, 그러나 소집단의 경우에는 그렇게 잘 정립되어 있지 않고 상충되며, 집단의 변화에 따라 민감하게 변하는 목표들을 추구할 가능성이 많음(p500). ②소집단의 ‘리더십’에는 공식적인 정당성이 결여되어 있고 아마도 대외신뢰도 또한 부족한 경우가 많아, 추종자들의 충성과 관심이 달라질 경우 치명적으로 약화될 수 있으며, 집단 내에 위계질서가 확립되어 있지 않을 수도 있음(p501). 이 같은 관점에서 볼 때 아무리 견고하고 지구력 있는 소집단의 견실성도 공식적이고 합법적인 집단구조나 권한이 아니라 자체 자원에서 발생하는 것임을 알 수 있는데, 이 모든 것이 관료제의 전형과 극명한 대조를 이룸. ‘관료제’는 외적으로 분명히 규정된 목표‧규칙‧절차‧배서(背書) 등을 보유하고 있으며, 이로써 그 ‘구성원’들의 위치를 지정해주고 규율하는데, 이는 최고로 분화되고 전문화된 세계로, 각 개인의 역할은 철저히 세분화되어 있으며, 그  성원들은 목적, 절차, 소관 시민 또는 구역 등에 의해 조직되어 있는데, 여기서는 일관성, 예측 가능성, 안정성, 효율성이 창조성과 일반 원칙보다 더 중시됨(p501). ③역할과 임무는 고위층(리더)에 의해서라기보다는 관행, 공식 시험, 기술자격 등에 의해 규정되는 경우가 많은데, 직업경력과 직업 안정성은 정년 보장, 연금, 동일 근무조건 보장, 직무 기준, 소원수리제 등을 통해 보장됨(p501). ‘머턴’(Robert Merton)의 언급처럼, 그 구조는 “개인적인 인간관계와 비합리적인 생각들(적의, 불안, 선호 등등)을 완전히 배제하려는 방식으로 이루어져 있다.” 이 사적 관계의 배제가 철저할수록 ‘교호성’(reciprocity), 욕망이나 욕구 또는 가치에 대한 반등 등 말하자면 ‘거래적 리더십’이 설 땅을 읽게 되는데, 이 같은 전형적인 관료적 행태는 이 책에서 규정된 바와 같이 ‘리더십’과는 대척관계에 있으며, 과업의 할당방법, 그리고 중재‧조화‧‘조정’의 절차들에도 불구하고, 관료제는 전체적인 합치를 추구하고, 충돌과 의견대립을 부정하며, 이를 조직 안정의 위협으로 간주함(p501).  ④관료제는 구성원들 사이에 동기유발을 불러일으킴으로써 얻는 세력이나 개인적-조직의 것이 아닌-자산을 동원해서 확보하는 세력 등을 배격함, 관료제는 인간 본연의 욕구에서 발로하는 원초적 목적과 가치들의 체계로부터 쉽게 분리되는 목표를 추구하며, 사회변화를 지도하거나 역사상의 인과관계를 제공해주는 것과는 멀며, 의식적 또는 암암리에 현상유지의 버팀목이 됨(p502). 이러한 이론적 관료제 묘사에서 권위는 권력을 대체하는데, 관료적 권위란 특정인이 특정 지위를 점하고 있음으로써 주어직 공식 권력으로, 다시 말해 해당 지위 자체에 내포되어 있으며, 그 같은 권위하에서의 권력행사는 지도자와 의사결정자, 그리고 그 지도 및 의사결정에 따라야 하는 입장의 사람들에게 인식됨. 상급자와 하급자의 개인적 성격과 지도‧결정의 적실성과는 별반 관련이 없으며, 그러한 권위는 상벌체계하에서는 하급자들에게 영항을 미칠 수 있음(p502). ⑤그러나 권위의 수용은 대체로 하급자들이 그 신뢰성과 정당성을 존중함으로써 가능한데, 공식 권위는 그 이상의 동기부여를 해주지 않으며, 신뢰성과 준봉성은 관료제의 상징이기 때문에 ‘머턴’은 “원칙의 근본적인 중요성은 종교적 관료제 또는 군대와 같은 경제적 관료제에서 최대로 개발된다”고 봄(p502). 이러한 모델에 따라 ‘세계의 관료화’(the bureaucratization of the world)-민주국가, 독제체제, 개발도상국을 불문하고-는 현재 일반적이거나 아니면 최소한 지배적인 현상으로 되어 있음. 하지만 ‘막스 베서’는 관료적 권위가 역사상 예외일 뿐 일반적인 현상은 아니라고 보았는데, 고대 오리엔트, 독일 제국이나 몽고의 대제국 같은 대규모 정치체제에서도, 그리고 많은 봉건적 국가체제에서도, 지배자들은 그들 사이의 신탁(信託)인들로 구성되는 배타적 결사체, 친밀집단, 그리고 궁정의 가신들 등을 통해 핵심적인 기능만 수행했을 뿐임임(p502). ⑥반면 일부 문화에서는 관료제가 상당한 조직기반을 가지고 있었는데, 신왕국 시대의 이집트, 로마 원수정 말기, 로마 가톨릭 교회(특히 13세기 이후), 근세 대부분 기간의 중국, 그리고 현대 유럽 국가와 대규모의 복합적 자본주의 기업 등의 경우임(p502). ‘베버’에게 있어서 화폐경제의 발달은 순수한 관료조직이 성립하는 전제조건이며, 또한 조세징수와 수입할당 권한이 귀족과 영주(領主)들로부터 중앙정부로 이관되는 것이야말로 중앙집권적 행정의 성립에 핵심 관건이 됨. 매관매직, 떡값, 위인설관(爲人設官) 등은 보다 비개인적‧고정적‧‘정상적’인 정부 인력충원방식에 의해 대체되는데, 관료화가 진행된 가장 두두러진 영역은 ‘전쟁’임(p503). ⑦30년 전쟁까지만 해도 병사들은 각각 무기, 군마(軍馬), 군복을 자비로 조달했고 장교직은 매수되었으며, 한 연대(聯隊)는 기업가로서의 대령 휘하에서 하나의 경제‧관리 조직으로 기능하였는데, 전쟁이 관료화된 것은 그것이 국가에 의해 ‘국유화’된 이후이며, 철도와 군사시설들 대부분은 사회주의 정권의 수립 이후의 산물들임(p503). 사회의 관료화는 표면적인 비인격성과 엄격성에 대한, 그리고 옛 군주들의 전횡(專橫)을 능가하는 관료집단의 자의성에 대해 반발을 받아온 것이 초창기의 현실이었는데, ‘토크빌’(Tocqueville)은 “그 마수(魔手)를 전 공동체에 뻗쳐……미세하고 복잡한 규칙들의 그물망으로 사회의 표층을 얽어매고, 보다 순수한 정신과 가장 정열적인 개성도 벗어날 수 없이 촘촘하고 단일한 이 그물을 다중(多衆)의 머리 위로 덧씌우는” “거대하고 감사하는 힘”의 출현을 경고한 바 있는데, ‘니스벳’(Robert Nisbet)이 말한 것처럼 이 ‘인도주의적(人道主義的) 관료제는 대중민주주의와 평등주의의 결과 현대세계에서 더 이상 위협적이거나 음험한 것으로 간주되지 않고 있음(p503). ⑧소련 관료주의의 끝없는 형식주의와 길게 늘어선 줄에 대한 투덜거림이든, 미국 대규모 공‧사 조직의 셀 수도 없는 ‘서류타령’에 대한 불평이든, 영국과 여타 국가의 식민지였던 신생국들이 곧잘 식민지 시대보다도 더욱 까다로워진 절차주의에 대한 저항이든 관료제에 대한 반발들은 관료화 과정 자체만큼이나 일반적인 현상임(p503). 관료제를 혐오하는 이론은 기본적으로 두 가지 생각에 기초하고 있는데, 그 하나는 ‘기계에 흡수되고 도구에서 분리되고, 일에서 소외되며, 궁극적으로 ‘베블렌’(Thorstein Veblen)이 본 것처럼 무능해지도록 훈련되는 개인이라는 이미지에 대한 두려움이며 조직 속의 인간이란 비인간적, 비개인적, 비본성적이라는 것임(p504). ⑨이와 긴밀히 연관되어 있는 또 다른 불안은 행정의 본래 임무나 목적이 조직의 수단에 매몰되어버리지 않을까 하는 것인데, 한때 합리적이었던 절차가 어리석은 굴레가 되어버릴 수 있으며, 커뮤니케이션을 향상시키기 위해 만들어진 서류들이 이제 커뮤니케이션을 막거나 왜곡하는 것임(p504). 애초 상정되었던 목적과 수단의 위계관계는 도구적 가치들이 궁극적이거나 최종적인 가치들을 대체함으로써 뒤바뀌게 되는데, 관료들측의 동기변화는 목표변화와 함께 이루어져 결국 까다로움과 형식주의로 귀결되 버림. 이러한 관료주의적 경향은 ‘리더십’(변혁적 또는 거래적)과 민주정치의 소란스러운 세계와는 전혀 동떨어져 있는 느낌을 주는데, 외견상 가장 역동적이고 대중적이며, 목표지향적인 민주적 제도인 대중정당을 살펴봄으로서 가능하며, ‘미헬스’(Robert Michels)는 “리더들은 권력증대는 조직의 규모증대와 정비례한다”는 법칙을 발표했으며, 따라서 ‘과두제의 철칙’이 ‘리더’와 추종자들 사이의 관계를 전도시키고 있다고 함(p504).
● 비평 및 토의
  필자는 관료주의의 형태와 모습에 대하여서 다양한 나라의 경우를 들며 사실적으로 묘사하고 있는 것으로 보여짐. 특히, 관료제에 대하여 개인의 비인간화 및 수단의 목적에의 대체 현상 때문에 관료제 저항하는 움직임이 있음을 잘 설명하였음. 우리 정치현실 속에서 정당의 관료제화된 모습을 발견할 수 있는지?

□ 요약(제11-6장 집단 리더십-집단적 이성)

 ①‘미헬스’의 과두제의 철칙을 정당에 적용시킨 ‘베버’는 결코 민중이 대규모 조직들을 ‘통치’할 수 있는 게 아니라 대중이 행정관들과 관료들에게 지배당한다고 하였으며, 수많은 학자들이 관료제는 성원들을 엄격한 권위하에 복종시킨다고 보았음(p504). 우리가 앞서 살핀 관료제란 ‘리더십’을 한껏 증류해낸 것인데, 행정이란 명백한 목표들을 수행하기 위해 사려깊게 조직된 것이고 일부 지침들이 낡거나 시대착오적인 것이 되었을 때 ‘리더십’은 그것들을 바꿀 권한이 있으며, 경직성, 과두제, 상부에의 맹종, 비개인성, 전문성, ‘리더’와 추종자간의 욕구 등은 ‘리더십’의 부정을 의미하는데, 관료제가 ‘실제적으로’ 상명하달식의 권위행사 구조에 지나지 않는다면 ‘리더십’을 내포한다고 볼 수 없으며, 갈등, 권력, 가치 그리고 리더-추종자 필요관계에 맞추어 변화가 있어야만 ‘리더십’을 포함한다고 볼 수 있음(p505). ②표면적으로 규율이 잡혀있고 통일된 관료제도 내재적, 외재적 갈등을 포함하고 있을 수 있는데, 산업조직에 대한 분석은 고용자-피고용자간의 긴장만이 아니라 최고관리자들이나 각기 다른 전문분야나 직종에 종사하는 사람들 사이에 발생하는 긴장들, 개인적 특질문제로 야기되는 긴장들까지 찾아내며, 가장 군기가 엄정한 군대도 불평불만, 비판 등으로 가득차 있기 마련임(p505). 갈등은 보통 공공관료제에서 더 심한데, 고객집단에 대한 법적인 대응 의무가 그들에게 압력으로 들어오기 때문임(국방부처들과 납세민 집단들, 군수품 납품업자들 사이 등). 개인별 욕구체계와 환경적 필요 사이의 갈등은 ‘베니스’(Warren Bennis)가 말했듯 모든 조직분과에서 발생하고, 갈등의 정도는 “그 준거집단과 인성요인에 따라 좌우되는 개인들의 열망정도에 달려 있으며...욕구충족을 더 중시하는 정도에 달려있다.”(p505) ③갈등은 개인들의 조직 내 위치에 따라 달라지는데, ‘칸’(Robert L. Kahn)은 조직구조 깊숙이에 자리한 사람들은 상대적으로 갈등이 적고, 한편 ‘외피 부분 또는 변경지대’의 사람들은 갈등을 야기할 소지가 더 많다고 보았음(p506). 공공 관료제 내에서의 갈등을 야기할 소지가 더 많다고 보았는데, 공공 관료제 내에서의 갈등은 또한 정치문화와 관행에 영향을 받으며, 이해관계들의 자유로운 행사와 충돌이 외부세계에서 얼마나 억제, 허용, 장려되는가에 달린 정도만큼 그러한데, 문제는 공공 관료제 내에서의 갈등은 존재가 아니라 그것이 표현, 전달 또는 위장되는 성격, 강도(强度), 방식임(p506). ④관료주의적 갈등의 기저에는 권력과 위세를 위한 일종의 투쟁이 존재하는데, 이것은 동기와 욕구의 기반을 건드리며, 이 과정을 개시 또는 동원할 수 있는 여러 가지 힘의 원천(임무수행 거부, 타인에 대한 존중 철회, ‘신뢰할 만한’ 내용을 언론에 폭로하고 상급자나 노조, 직무 집단 등에 항의함으로써 갈등의 영역을 확장하는 것 등)을 가진 사람들을 끌어들이기 때문에, 관료제 전체에 파급됨(p506). 행정관들과 하급관리의 ‘적법한’ 배우에 있는 것은 ‘실제적인’ 권위인데 이 권위들은 규제의 독점으로 이해될 수 있으며, 인간의 욕구와 필요가 다양한 것과 같이 이 규제들 역시 다양하기 때문에 관료제 전역에 널리 분산되어 있으며, 실질적인 규제권 배분의 정도가 내‧외적 요인에 따라 조직별로 매우 다양한 한편 관료제의 권력 분석은 공식적인 권위의 틀 내에 한정될 수는 없음(p506). ⑤관료제 내에서는-여타 사회집단에서처럼-권력은 어떤 목적을 지향하지 않는 이상 자의적이고 무책임해 버리며, 과연 어떤 가치들에 의해 판단되는 어떤 목표, 의도, 목적들이 제도적 원력을 행사하도록 할 것인가? 이때의 해답 또한 ‘행정 리더’와 추종자들의 동기가 상이함에 따라 다양해지며, 관료제가 합리적으로 조직‧운영된다면 행정관들은 목적과 수단의 위계에 따라서, 그리고 포괄적이고 통합된 규모의 가치에 따라서 행동하게 될 것임(p506). 그렇지만 실제로는 ‘사이먼’(Herbert A. Simon)이 말했듯, “고도의 의식통합은 거의 달성되기 어렵다...정확히 말해서 약하고 불완전하게 결속되어 있는 구성요소들의 불연속적 집합이며, 이들 요소의 결합은 위계질서상 상위의 수준-보다 최종적인 목표-에 이를수록 더욱 약화된다.”(p507). ⑥그러나 이는 관료제가 즉흥적인 동기와 궁극적인 가치 사이의 미궁을 헤매고 있다는 의미는 아닌데, 특히 일정한 법규에 따라 특정 목표에 매여 있게 되는 공공 관료제에서는 관료들이 이런 목표를 위해 명목상 노력으로 업무에 임하고 있음(p507). 종종 직업 안정성 같인 개인적 목표 추구와 공공기관과 같이 보다 집단적 목표추가 사이에 양다리 걸치는 식의 행태를 발견하게 되는데, 모든 조직이 이 두 가지 가치를 포괄하지만, 보다 일반적인 목표에 대한 충성은 보통 사적 관료제(기업 같은)에서 보다는 공공 관료제에서 많이 발견되며, 사적 관료제의 경우 기본 정신과 영리추구적인 하위문화가 보다 많은 이익, 보다 나은 근무조건 등을 스스럼없이 추구하도록 분위기를 만들어주기 때문임(p507). ⑦‘머턴’이 지적한 바대로 공공 관료제에서 목적을 위한 수단이 목적 자체로 변하고, 도구적 가치가 최종적 가치로 변화되는 일이 잦은데, 최소한 가장 큰 목표와 가치의 경우는 정치지도자들과 ‘리더십’에 의해 수립되고 유지되며, 궁극적으로 ‘베버’와 ‘파슨스’도 동의한 것처럼 조직은 그 목적에 의하여 검증되고 규정되어야만 하는 것임(p507). 변화는 어떠한가? 관료제는 변화에 저항하는 조직이라는 것이 일반적 이미지인데, ‘키신저’(Henry Kissinger)는 1960년대 하버드대학교 교수로 재직할 때 창조적인 외교수행을 방해하는 관료제를 통탄하면서, “선택할 대안들에 대한 집중분석은 참된 정치가에게 시금석인데, 관료제는 이것을 사실들에 대한 단순 집적으로 바꾸어 버린다...막상 그 때가 되면 취할 수 있는 조치는 최소한일 수밖에 없다.”고 하며, ‘키신저’는 국무장관에 취임했을 때 소관 부처를 별로 중시하지 않는, ‘개인 순회 외교’(Lone Rager diplomacy)라고 혹평했던 방식을 채택함(p508). ⑧대부분 나라의 대규모 행정기관들은 현상유지를 위협하는 요인에 대한 방어벽을 수비할 강력한 세력을 보유하고 있는데, 이런 방어적이고 완고한 경향이 반드시 보편적이거나 불가피한 현상이라고 볼 수는 없으며, 만일 잠재적 또는 실제적인 갈등이 관료제 내에 존재한다면, 관료제가 편협한 조직규범보다 더 다양한 가치들을 대응하고 있다면, 그 자체가 새로운 권력패턴과 질서를 구현하고 있다면, 그 관료제는 현상유지의 성역이라기 보다는 변화의 요람이라고 보아야 할 것임(p508). 관료제는 내적인 혁신 움직임에는 반응을 보일 것이며, 새로운 지도자로서 정당성에 근거해 관료제 내에서 지원을 얻어내고, 기관 내 친우(親友)들을 지원하고 적들을 징계할 권력을 갖춘 새로운 ‘행정 리더’가 출현할 경우가 그런데 1973년 ‘키신저’가 국무장관이 되었을 때였음(p508). ⑨비록 변화에 대한 적대적인 관료들이라 해도 자체 생족을 확보하고 공복(公僕)의 도(道)의 중립성을 기해야 하기 때문에 최소한의 변화를 시도하는데 성공적인 혁신파는 보통 구식 관료제를 신식 관료제로 교체하려고 함(p509). 내적으로 발생하는 변화와 관련하여서, 일부 관료들은 개혁세력으로 활동할수 있으며, 변화 정신이 파급될 수도 있고, ‘고스롭’(Louis Gawthrop)이 말했듯이 조직에 의해 변화움직임이 예기될 수도 있는데, 조직은 변화에 ‘부응’할 수 있으며, 진정성 있는 변화는 되려면 정책‧조직상의 혁신과 창의성을 필요로 하고, 갈등과 ‘다원화된 언쟁들’(pluralized babble)이 유지되느냐 여부에 달려 있음(p509). ⑩“아니, 짐이 아니라 1만의 서기들이 러시아를 다스리노라.”라고 한 18세기 짜아르의 푸념과 같이, ‘베버’는 관료제에서 자유와 전제의 두가지를 모두 보았는데, 집단적 이성을 통한 인류 해방과 수단의 목표화로 인한 국민의 비인간화를 본 것임(p509). 공공관료제에서 우리는 경직화와 혁신 양자를 공히 관찰할 수 있는데, ‘관료적 리더십’의 잠재력은 이 두가지 양상이 엇비슷하게 갈등균형을 이루고 있을 때이며, ‘관료제적 리더십’은 이런 갈등에 대응하고 기관 내의 세력분배 문제에 계속 유념함으로써, 정당, 입법부, 행정부 ‘리더십’과 같이 더 큰 세력의 하나로 중요한 역할을 담당할 수 있고, 공공관료제는 그 자신이 외적 목표의 도구임을 자각하고, 외부의 개인‧집단들과 상호관계를 이룰 때 ‘진정한 리더십’에 동참할 수 있음(p510).
● 비평 및 토의
  필자는 관료제 리더십의 방향을 잘 제시하고 있음. 우리 관료제의 변화방향?

리더십강의(제임스맥그리거번스)_24하우스(이현재)_관료주의와리더십.hwp

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